Le président américain
R. Nixon démissionna en 1974 avant que l'
impeachment n'aille à son terme, à la suite du
scandale du Watergate.
L'impeachment, qui signifie « destitution », est une
procédure anglo-saxonne permettant au pouvoir législatif de destituer un
haut fonctionnaire. Utilisée en de rares occasions au Royaume-Uni, cette procédure est surtout connue au début du XXIe siècle par son utilisation aux États-Unis.
L'accusé peut être tout haut fonctionnaire du
gouvernement, ce qui aux États-Unis inclut notamment le
président et son
vice-président, les membres du cabinet (secrétaires) et les juges fédéraux. Le prononcé de l'
impeachment a pour but de permettre d'engager une destitution à l'encontre des hauts fonctionnaires.
La procédure américaine connaît deux étapes :
- l'impeachment, qui doit être votée par la Chambre des représentants à la majorité simple (comme une loi) ;
- le procès (impeachment trial) qui se tient devant le Sénat des États-Unis présidé par le vice-président, ou le président de la Cour suprême si c'est le président qui est jugé.
Procédure
L'article II de la Constitution des États-Unis, traitant du Président, dispose dans sa section 4 : « Le
président, le vice-président et tous les fonctionnaires civils des
États-Unis seront destitués de leurs charges sur mise en accusation et
condamnation pour trahison, corruption ou autres crimes et délits
majeurs. »
L'
impeachment stricto sensu, c'est-à-dire la mise en accusation, est voté par la
Chambre des représentants. On peut l'assimiler à la procédure d'inculpation par un
grand jury,
qui en droit commun, se prononce sur l'existence d'accusations
sérieuses justifiant un procès, et non pas sur la culpabilité. La
constitution ne prescrit pas le détail de la procédure devant la Chambre
des représentants. La mise en accusation y est votée comme une loi
ordinaire, à la majorité simple. Elle n'a pas d'autre conséquence que
d'ouvrir le procès devant le Sénat.
L'accusé peut être un haut fonctionnaire du gouvernement, ce qui inclut notamment le
président et le
vice-président, les membres du cabinet, et les juges fédéraux. L'accusé conserve ses fonctions.
Le procès proprement dit, qui doit se prononcer sur la culpabilité de l'accusé, se tient devant le
Sénat des États-Unis.
La constitution est alors plus précise : les sénateurs doivent prêter
serment avant de siéger, et la décision de culpabilité ne peut être
acquise qu'à la majorité des deux tiers (soit en 2009 soixante-sept des
cent sénateurs). Devant le Sénat se déroule un procès contradictoire
proche de la procédure pénale ordinaire, l'accusé est représenté par un
ou plusieurs avocats, et toutes les garanties constitutionnelles des
droits de la défense s'appliquent, à l'exception du prononcé de la
culpabilité à l'unanimité d'un jury de douze personnes, remplacé par le
vote des deux tiers des sénateurs. Lorsque c'est le président des
États-Unis qui est jugé, le président de la
Cour suprême préside les débats.
Autrement, le Sénat est présidé par le vice-président des États-Unis ou en son absence par le
président pro tempore du Sénat, élu parmi les sénateurs.
Toutes les infractions, sauf les plus mineures, peuvent déboucher sur
cette procédure, puisque la constitution, à l'article II, celui qui
traite du président, précise qu'il sera destitué s'il est accusé et
convaincu de :
- trahison : la constitution en donne une définition précise ;
- corruption ;
- tout autre crime (high crime) et délit (misdemeanor). La classification des infractions est beaucoup plus incertaine aux États-Unis qu'en France.
Le Sénat, s'il vote la culpabilité, peut seulement destituer l'accusé
et lui interdire d'occuper tout poste officiel à l'avenir. Ensuite,
l'accusé est passible de poursuites pour les mêmes faits devant les
tribunaux civils ordinaires, avec la procédure normale et sujet aux
peines normalement prévues par la loi.
Le président des États-Unis a constitutionnellement un droit de grâce (
power to pardon) très étendu, qui s'apparente davantage à une
amnistie. Ce droit ne s'applique pas aux cas d'
impeachment.
L'
impeachment est destiné à mettre en cause la responsabilité
pénale individuelle du titulaire d'un siège gouvernemental, et non une
responsabilité politique. Il n'est pas assimilable à une motion de
censure, incompatible avec le
régime présidentiel et la conception américaine de la
séparation des pouvoirs.
Le Congrès est cependant amené à apprécier l'opportunité politique des
poursuites et de la condamnation, et c'est souvent lui qui décide tant
de l'ouverture de la procédure que du verdict. Il est admis que les
parlementaires n'ont pas l'obligation, même morale, de mettre en
accusation ni de condamner celui qu'ils estimeraient coupable, cela
d'autant moins que la personne sera de toute façon passible de poursuite
à l'issue de son mandat.
A contrario, bien qu'aucune autorité n'ait le pouvoir de s'opposer à la procédure d'
impeachment,
les parlementaires ne se sont cependant jamais discrédités en menant la
procédure sans qu'il y ait une probabilité raisonnable que des faits
légalement répréhensibles aient été commis.
La pratique de l'impeachment
Historiquement, la Chambre des représentants des États-Unis n'a voté la
mise en accusation que dix-sept fois, sur un peu plus de soixante
procédures lancées. Le Sénat n'a voté la culpabilité que sept fois,
toujours pour des juges fédéraux, la première fois en 1803. Deux fois,
la Chambre des représentants a voté la mise en accusation du président
des États-Unis, pour
Andrew Johnson et
Bill Clinton. Tous deux ont été acquittés par le Sénat. La chambre avait commencé les travaux visant à mettre en accusation
Richard Nixon. La procédure a été abandonnée après sa démission, la seule d'un président des États-Unis.
Andrew Johnson
La première procédure d'
impeachment fut engagée contre le président
Andrew Johnson en 1868.
Johnson, un
démocrate du Tennessee qui avait refusé la
sécession, a été élu comme vice-président au côté d'
Abraham Lincoln pour son second mandat. Devenu président après l'assassinat de Lincoln, il est en conflit permanent avec la frange radicale du
parti républicain,
qui domine le Congrès. Les républicains veulent mettre en œuvre un
programme ambitieux en faveur des anciens esclaves, et punir autant que
possible les États confédérés vaincus.
Le président souhaite
l'apaisement, qui passe par l'abandon du programme des
droits civiques, et la réintégration des États du Sud dans la vie politique. Le congrès vote le
Tenure of Office Act
(« loi sur le maintien en fonction ») qui enlève au président son
pouvoir traditionnel de révoquer librement les titulaires des plus
hautes fonctions de l'exécutif, notamment ministre et généraux. La
procédure est lancée lorsque Johnson passe outre. La mise en accusation
est votée à une large majorité par la Chambre des représentants. Une
seule voix a manqué au Sénat pour voter la destitution d'Andrew Johnson.
Le
Tenure of Office Act fut déclaré inconstitutionnel en 1926 par la Cour suprême des États-Unis, dans son arrêt
Myers v. United States (« Myers contre États-Unis »).
Richard Nixon
La deuxième procédure d'
impeachment fut engagée contre le président
Richard Nixon en 1974.
Après le
scandale du Watergate, la commission des affaires judiciaires de la Chambre des représentants (
House Judiciary Committee) proposa à la Chambre, le 27 juillet, de voter sur trois chefs d'accusation :
- obstruction à la justice ;
- abus de pouvoir ;
- outrage au Congrès, pour le refus de transmettre les documents réclamés par la commission d'enquête. Le terme « outrage » (contempt) est celui qui est employé pour le refus d'obéir aux ordres d'un tribunal.
Elle n'en eut pas le temps, Richard Nixon préféra démissionner le 8
août 1974. Il fut gracié par son successeur et ancien vice-président,
Gerald Ford2. La grâce ne peut mettre fin à la procédure d'
impeachment, mais le Congrès choisit de ne pas y donner suite.
Bill Clinton
La troisième procédure d'
impeachment fut engagée contre le président
Bill Clinton le 8 octobre 1998.
La remise du rapport du procureur indépendant
Kenneth Starr, à la Chambre des représentants des États-Unis, le 9 septembre 1998, déclencha ce qui est surnommé le
Monicagate
(du nom de Monica Lewinsky). Ce rapport accuse le président de parjure,
d'obstruction à la justice, de subornation de témoins et d'abus de
pouvoir.
La mise en accusation du président est votée le 19 décembre. Deux chefs d'inculpations sont retenus :
- parjure devant le grand jury pour l'affaire Lewinsky ;
- obstruction à la justice.
Le procès est ensuite ouvert devant le Sénat, sous la présidence du
Chief Justice William Rehnquist, comme prévu par la constitution en cas de procès du président.
Le président est acquitté par 55 sénateurs sur 100 de l'accusation de
parjure et par 50 de celle d'obstruction à la justice, une majorité de
67 voix étant requise pour condamner Bill Clinton.
Il a cependant été poursuivi à l'issue de son mandat. L'affaire s'est
rapidement soldée par une transaction entre Clinton et le procureur
condamnant l'ancien président à
25 000 dollars américains d'amende et à la suspension de son autorisation à plaider en tant qu'avocat dans l'
Arkansas pour cinq ans.
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